????????生產者責任延伸制度中，生產者的責任在不斷豐富，最初只有環(huán)境損害責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環(huán)境危害小的材料。

????????后來生產商要對產品的回收和處置的成本負責。再后來，責任超出了產品本身，在建設回收系統(tǒng)上，生產者要開發(fā)技術。在產品的全生命周期里，生產商還要對社會披露產品信息。上海垃圾分類正式實施已經百日，北京、廣州等地也在積極推進垃圾分類。各類垃圾中，塑料垃圾的關注度非常高。2019年9月9日，中央全面深化改革委員會第十次會議指出，要“有力有序有效治理塑料污染”。塑料議題頻繁出現(xiàn)在各類活動和會議中，大家關心如何讓塑料包裝、外賣快遞循環(huán)利用等問題。在這些討論中，我們常引用國外案例，如德國、日本和歐盟的經驗。這些成功經驗的背后，都有法律法規(guī)體系的支撐。德國的廢棄物回收體系立法已近30年，日本的循環(huán)經濟法也有20年。歐盟于2018年修訂了廢棄物框架指令(WFD)和包裝廢棄物指令(PPWD)。這些國家和地區(qū)的法律法規(guī)各有特點，不過都反映了當今可持續(xù)廢棄物管理的理念，尤其是管理的優(yōu)先級：預防>循環(huán)前準備>循環(huán)利用>產生能源>最終處置。這個思路，對中國的塑料管理有啟示。

當?shù)貢r間2019年5月15日，肯尼亞內羅畢，在內羅畢附近的阿提河工業(yè)區(qū)，工人展示回收加工后的塑料顆粒。 (視覺中國/圖)

????????指揮棒是什么？

????????自1994年發(fā)布以來，歐盟的包裝和包裝廢棄物指令一直是包裝回收率穩(wěn)步增長的關鍵驅動因素。指令有兩個目標：首先是源頭預防，一開始就防止產生包裝廢物;如果一定要有包裝，要通過重復使用、再生等方式回收利用包裝廢物。

????????2012年，歐盟64.6%的舊包裝被回收，但這其中，塑料包裝的回收再生率為37%，遠低于紙和紙板包裝的83%。

????????另一方面，廢棄物中大約1/3是一次性塑料，一次性塑料的主要來源又是包裝。2014年，歐盟設立了新目標，要求到2030年，所有在歐盟市場上使用的塑料包裝要可重復使用，或者能夠有效地回收。到2030年，歐洲產生的塑料廢料要有一半以上是可回收的，塑料包裝廢物的循環(huán)利用達到與其他包裝材料相當?shù)乃健?/p>

????????這是一個很有雄心的目標。參考中國的數(shù)據，中國的塑料產量約為8500萬噸/年，回收量為1500萬噸左右，回收率大約為20%-30%。

????????為了達到這個目標，需要一個指揮棒作為政策工具，這個指揮棒就是生產者責任延伸(EPR)。生產者在賣出東西之后并非萬事大吉，他們對產品的全部或部分財務、運營責任被擴大到消費環(huán)節(jié)之后。

????????確定了EPR制度后，幾乎所有的成員國都將回收目標的責任分配給了生產商，一個個生產商再為自家的舊包裝制定目標。

????????EPR制度并非橫空出世，而是由不同的階段發(fā)展而來。EPR最早出現(xiàn)在1975年瑞典的《廢棄物循環(huán)利用和管理議案》中，1998年經合組織(OECD)出版的《EPR框架報告》對其做了定義：生產商和進口商負責產品在整個生命周期中的環(huán)境影響，對于處理或處置消費者后產品負責。

????????EPR的責任也在不斷豐富，最初只有環(huán)境損害責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環(huán)境危害小的材料。后來生產商要對產品的回收和處置的成本負責。再后來，責任超出了產品本身，在建設回收系統(tǒng)上，生產者要開發(fā)技術。在產品的全生命周期里，生產商還要對社會披露產品信息。

????????在這個理念的發(fā)展過程中，EPR凝結出兩個內涵，第一個是產品全生命周期的理念;另一個是公共廢棄物管理體系的創(chuàng)新。

????????確定目標之后，誰來為這些生產者服務，怎么收費?

????????在一些國家如西班牙、捷克，生產者的費用直接支付給了私人或公共廢物管理公司，這些公司負責收集和分類消費后包裝廢物。另一些國家如奧地利、比利時、瑞典，這些費用支付給了地方政府，地方政府負責收集包裝廢物，或指定承包商代表其收集。收集和分類后的舊包裝，地方政府再出售給回收者或能源回收(垃圾焚燒發(fā)電或者生物質煉油)經營者。

????????費用根據生產商投放市場的包裝重量收取，越輕費用越低，這促使生產者激勵材料優(yōu)化。

????????通常，出售的再生產品的收入可以抵消生產商和進口商對EPR計劃所支付的費用，EPR制度在商業(yè)模式上目前也開始向盈利模式轉變。

????????廢棄物管理越來越受到投資商和企業(yè)界的關注，雖然目前還沒有很清晰的框架，但這將不再是一個非盈利的工作，廢棄物管理服務不斷涌現(xiàn)，商業(yè)性競爭更多。

????????歐盟希望塑料再生能力顯著擴大并不斷現(xiàn)代化。到2030年，分類和再生能力相較于2015年增長4倍，創(chuàng)造遍布整個歐洲的20萬個新就業(yè)。

????????國家層面也有別的輔助制度。一類是增加成本的，如向消費者和生產商收取垃圾收費、填埋費(稅)、押金返還制度等。目前以填埋費(稅)、垃圾收費等較為廣泛和成功;一類是給予經濟激勵，主要有提供優(yōu)惠貸款、補助金等。

????????這個過程中，行業(yè)組織也發(fā)揮了橋梁作用，他們通過利用行業(yè)組織的信息優(yōu)勢，加快了信息的傳遞。

當?shù)貢r間2019年6月8日，泰國曼谷，民眾在裝滿塑料瓶的游泳池里游泳，以紀念世界海洋日，警醒塑料污染。 (視覺中國/圖)

????????除了拾荒大軍，生產者和消費者也不能缺失

????????目前，中國還沒有出臺類似于歐盟WFD和PPWD的法規(guī)，但也發(fā)布了很多方案和計劃。2016年，國務院發(fā)布《生產者責任延伸制度推行方案》，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度。目標到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態(tài)設計取得重大進展，重點品種的廢棄產品規(guī)范回收與循環(huán)利用率平均達到40%。2017年，發(fā)改委、科技部也發(fā)布了相關文件，國務院《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》中提出建立健全生產者責任延伸制。2019年，國務院發(fā)布“無廢城市”建設試點工作方案，提出限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴大可降解塑料產品應用范圍。雖然設定了目標，但EPR還沒有配套政策。在中國，整個塑料回收體系還是拾荒人群+市政處理+末端回收再生行業(yè)的獨特模式。這種獨特體系是自發(fā)形成的，以中小微企業(yè)為主，同時也提供了大量的就業(yè)人員，形成全球最大的塑料再生行業(yè)。但這種模式中，整個鏈條中的生產者和消費者都是缺失的。生產商包括品牌商一直游離在回收體系之外，沒有盡到源頭預防、信息公開和回收處理的責任。銷售者也沒有起到回收和宣傳責任，雖然有一些城市的消費者已為垃圾分類盡到了責任，但要長期堅持，仍然任重道遠。EPR如果要在中國發(fā)揮作用，中央政府相關主管部門要制定各專項法律回收規(guī)范，完善強制回收名錄，區(qū)別性推進押金制、基金制和預付費等不同制度在不同行業(yè)的實施。同時，每個城市的垃圾處理也應該有不同的政策。歐盟的指令也僅僅給出了目標，各國再按各自情況制定不同的法律法規(guī)，明確回收再生率。例如在區(qū)域層面，開展區(qū)域性資源回收中心的建設。目前，中國主要的塑料垃圾量集中在長三角和珠三角地區(qū)和超大城市，在這些區(qū)域，應對廢棄物的產生量、物質流進行數(shù)據收集分析，從而了解各種廢棄資源的流向，建設相對應的后端處理基礎設施。在這個基礎上，就可以明確各個生產者所應負擔的責任和義務。在資金方面，每個責任主體所需要交付的費用，應有專門的管理。管理資金的基金會，也要做好信息披露。包裝物代表的不是一個產品，更多是一種管理體系。即使每個環(huán)節(jié)的責任主體都執(zhí)行各自的義務，仍然需要建立回收渠道，這需要零售商和電商發(fā)揮作用。行業(yè)協(xié)會也要開展更多的技術投資，建立上下游企業(yè)的供應鏈，在塑料品類中，分門別類地構建小閉環(huán)，在此基礎上構建大的體系。